LES LANCEURS D'ALERTE

« Là où la dénonciation veut nuire, le signalement veut sauver »[1].




Il y a une grande opposition à faire entre le délateur et le lanceur d’alerte. Le dernier est animé de bonnes intentions, agissant pour le bien commun, l’intérêt public ou général. Cela ressort d’ailleurs de sa définition légale qui consacre une action bénévole et désintéressée[1].


De par son caractère facultatif, le signalement n’est pas à rapprocher du devoir consacré dans le code pénal de dénoncer des faits de mauvais traitements accomplis sur un mineur par exemple[2].


Depuis plusieurs années, les signalements se multiplient, plus ou moins médiatisés, révélant des situations dans de multiples domaines (santé, environnement, Défense, finances, données personnelles, …).


Des affaires célèbres ont alors émergé : Mediator, Facebook, Luxembourg Leaks, Swiss Leaks, surveillance via internet par les Etats-Unis, … Les lanceurs d’alerte, devenus célèbres eux aussi[3], rendent compte de lacunes légales, d’échecs de régulation ou de défaillance des contrôles, dont ils ont eu connaissance.


Pour exemple, Irène Frachon, pneumologue, a signalé les risques engendrés par la prise du Mediator, médicament fabriqué par les laboratoires Servier et prescrit en cas d’excès de graisse dans le sang et de diabète, mais également comme coupe-faim. Elle a révélé l’impact de ce médicament sur la santé des patients, maladies pulmonaires graves et décès, à la population et à l’Agence française de la sécurité sanitaire des produits de santé. Le Mediator est alors retiré de la circulation en 2010 et, le 29 mars 2021, le laboratoire est condamné pour tromperie aggravée et homicides involontaires. L’Agence nationale avertie est également condamnée pour blessures et homicides involontaires par négligence, pour avoir tardé à suspendre la commercialisation du Mediator.


On comprend donc que le rôle du lanceur d’alerte est de révéler des informations essentielles et dissimulées à la population du fait de l’inaction des responsables concernés.


C’est pourquoi le contre-pouvoir démocratique que représente le lanceur d’alerte symbolise très vite un enjeu de société nécessitant un encadrement légal.

Il convient dans un premier temps de développer l’apparition de cette notion ayant été intégrée en droit français, pour dans un second temps, expliquer la nécessité d’un renforcement de cet encadrement juridique.



I. L’apparition d’une définition du lanceur d’alerte


La création d’une notion,


La notion de lanceur d’alerte ancrée dans la tradition américaine depuis de nombreuses décennies, n’a émergé en France que très récemment.


Pour comprendre cette apparition, il est nécessaire de la contextualiser. En France, c’est lors des alertes sanitaires et environnementales de la fin des années 90, que la notion de lanceur d’alerte a vu le jour.


Ce sont les sociologues Francis CHATEAURAYNAUD et Didier TORNY, dans leur ouvrage Les sombres précurseurs, qui invoquent les premiers ce statut.


La Fondation Sciences Citoyennes se sert de leur travail afin de donner une définition du lanceur d’alerte, très proche, mais plus nourrie que celle du Conseil de l’Europe :


« Simple citoyen ou scientifique travaillant dans le domaine publique ou privé, le lanceur d’alerte se trouve à un moment donné, confronté à un fait pouvant constituer un danger potentiel pour l’homme ou son environnement, et décide dès lors de porter ce fait au regard de la société civile et des pouvoirs publics. Malheureusement, le temps que le risque soit publiquement reconnu et s’il est effectivement pris en compte, il est souvent trop tard. Les conséquences pour le lanceur d’alerte, qui agit à titre individuel parce qu’il n’existe pas à l’heure actuelle en France de dispositif de traitement des alertes, peuvent être graves : du licenciement jusqu’à la « mise au placard », il se retrouve directement exposé aux représailles dans un système hiérarchique qui ne le soutient pas car souvent subordonné à des intérêts financiers ou politiques. »


La nécessité d’une protection des lanceurs d’alerte est ici clairement énoncée. En effet, ces derniers sont confrontés à une multiplicité de pressions sans être protégés par le droit. Ce n’est d’ailleurs pas qu’en France que ce mouvement de légifération débute.


La construction d’une définition en droit,


C’est la Cour européenne des droits de l’Homme qui a été la première juridiction à consacrer un droit à l’alerte et un premier statut, limité, aux lanceurs d’alerte, sous l’impulsion du Conseil de l’Europe qui en a donné sa définition en 2014[4].


Ce statut repose sur l’idée selon laquelle, dans une société démocratique, les médias et l’opinion publique doivent avoir la possibilité de dénoncer des pratiques mettant en péril l’Etat de droit sans risque de sanction, et reposant sur le droit à l’information et la liberté d’expression[5].

La Cour édicte alors cinq critères constituant le statut : l’intérêt public présenté par l’information divulguée, son authenticité, l’impact du dommage causé, la bonne foi du requérant et enfin la gravité de la peine infligée. Elle relève que le devoir de loyauté est plus fort pour les fonctionnaires que pour les salariés du secteur privé[6].


Néanmoins, elle restreint également le statut de lanceur d’alerte à la sphère professionnelle, puisque c’est de la relation professionnelle que découle le devoir de loyauté et de confidentialité[7].


La justification de cette limitation est largement discutée. Elle implique par exemple que Julian Assange, poursuivi pour avoir publié plusieurs documents confidentiels de l’armée américaine sans avoir aucune relation de travail avec celle-ci, ne soit pas considéré comme un lanceur d’alerte au sens du droit français. D’autant plus que l’information concernée relève d’une exception de notre droit, comme le soulignent certains députés français lors du débat sur la demande d’asile politique de Julian Assange.


En 2015, l’ONU donne une définition beaucoup plus large au lanceur d’alerte :


« Une personne qui dévoile des informations qu’elle a des motifs raisonnables de croire véridiques au moment où elle procède à leur divulgation et qui portent sur des faits dont elle juge qu’ils constituent une menace ou un préjudice pour l’intérêt général, tels qu’une violation du droit interne ou international, un abus d’autorité, un gaspillage, une fraude ou une atteinte à l’environnement, la santé publique ou la sécurité publique ».


En effet, beaucoup ne comprennent pas cette restriction à un contexte de relation de travail nécessaire à la prise de connaissance d’une information avant de pouvoir la divulguer.


Son encadrement progressif en droit français,


En droit français la notion d’alerte existe mais elle prend des formes différentes selon les secteurs d’activité concernés.


D’abord apparue et restreinte à un contexte de relation salariée, la notion s’est ensuite vue attribuée d’autres domaines d’intervention et finalement elle s’est généralisée.

Ainsi, par exemple une loi de 2013, dite Blandin, intègre la définition du lanceur d’alerte, limitée à la santé publique et à l’environnement. Cette loi fait suite à la mission attribuée à Corinne Lepage, lors du Grenelle de l’environnement de 2007, de proposer un tel statut.


C’est finalement la loi du 9 décembre 2016[8] qui va élargir la définition du lanceur d’alerte à « toute personne physique, citoyen, agent public ou salarié ». La seule véritable exception concerne les personnes morales.


Au surplus, la loi unifie le statut juridique des lanceurs d’alerte, pour lesquels les dispositions légales étaient éparpillées et rendues illisibles. Elle établit ainsi des critères stricts de validation relatifs à la fois au lanceur d’alerte et au signalement.


La construction juridique du lanceur d’alerte a pour objectif premier de les protéger des conséquences et dangers qu’engendrent leurs révélations. Il convient d’envisager l’évolution du régime juridique de cette protection étroitement liée à celle du statut.



II. Le renforcement d’un encadrement juridique plus protecteur


Le premier régime unifié du lanceur d’alerte,


« Toute personne physique qui révèle ou signale, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un engagement, de la loi ou du règlement, ou une menace ou un préjudice graves pour l’intérêt général, dont elle a eu personnellement connaissance »[9].


Il ressort que le lanceur d’alerte doit avoir eu personnellement connaissance des faits divulgués et qu’il doit également agir de manière désintéressée et de bonne foi.

Le désintéressement suppose l’absence de mobile personnel, tels que la rémunération, la vengeance ou le profit personnel de manière générale. Quant à la bonne foi, elle représente la croyance raisonnable pour le lanceur d’alerte que les faits sont vrais au moment de leur divulgation.


Concernant l’information divulguée, elle doit concerner des faits ou une violation suffisamment graves et manifestes, portant gravement atteinte ou comportant un risque d’atteinte grave à l’intérêt général. Sont exclues de ce statut les informations couvertes par le secret, plus précisément sont concernés le secret de la défense nationale, le secret médical ou le secret des avocats. Ainsi, les signalements peuvent concerner : un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement, de la loi ou du règlement, une menace ou préjudice graves pour l’intérêt général.


En outre, la divulgation de cette information est particulièrement encadrée. En effet, les canaux de divulgation sont hiérarchisés en trois temps :


- D’abord, un signalement interne obligatoire à un supérieur hiérarchique ou un référent. Il doit être reçu et examiné en toute confidentialité et il sera déclaré recevable après une balance entre la nécessité de la divulgation et sa proportionnalité avec la sauvegarde des intérêts en cause. Si le signalement est considéré comme sérieux, le lanceur d’alerte peut saisir le supérieur hiérarchique pour qu’il agisse dans un délai déterminé ou la Haute autorité pour la transparence de la vie publique en cas de soupçon grave d’enrichissement personnel.


Ce premier signalement est source de débats, est notamment pointé le risque de pressions exercées sur le lanceur d’alerte fonctionnaire ou salarié.


« En dehors des cas où la loi autorise la levée du secret, l’alerte doit en premier lieu emprunter la voie du secret « partagé » avec les membres habilités à en connaître, et non celle désordonnée et porteuse d’incertitudes de la « fuite » d’informations »[10].


Jean-Marc Sauvé pointe l’importance pour les lanceurs d’alerte d’identifier rapidement et avec fiabilité leurs interlocuteurs. Il énonce alors la nécessité de généraliser les dispositifs d’alerte professionnelle. L’objectif est clair : favoriser le canal interne, en particulier pour les agents publics tenus par un devoir de discrétion[11].

- Ensuite, dans le cas où après avoir saisi le supérieur hiérarchique, ce dernier reste inactif, le lanceur d’alerte doit procéder à un signalement externe à une autorité administrative, une juridiction ou un ordre professionnel.


- Enfin, et en dernier ressort, c’est la divulgation publique. Elle ne peut être réalisée que s’il y a n’y a pas de traitement de ce signalement dans le délai imparti ou s’il y a une urgence symbolisée par un danger grave et imminent ou lorsqu’il y a des dommages irréversibles.


Les deux canaux externes susmentionnés regroupent l’institution judiciaire, les autorités administratives compétentes ou les organismes spécialement chargés d’assister les lanceurs d’alerte[12], mais également les élus ou les membres de la société civile ainsi que les médias.


La loi française ne prévoit rien concernant la divulgation d’informations au public par la voie médiatique. Pour la Cour EDH celle-ci doit intervenir en ultime recours, lorsqu’une impossibilité manifeste d’agir autrement est démontrée[13].

Ce premier régime unifié, bien qu’à saluer, est très vite critiqué et considéré comme insuffisant au regard des réalités de l’époque et de l’importance des révélations faites. La reconnaissance du « travail » des lanceurs d’alerte rend nécessaire le renforcement de leur protection.



La récente réforme du statut de lanceur d’alerte,


Le texte de la réforme a été proposé par le député Sylvain Waserman et ses collègues le 21 juillet 2021, suite à un rapport sur l’évaluation de l’impact de la loi Sapin II. Est également présentée une proposition de loi organique visant à renforcer le rôle du Défenseur des Droits dans l’accompagnement des lanceurs d’alerte[14].


La nouvelle loi, promulguée le 21 mars 2022,[15] renforce la protection des lanceurs d’alerte déjà établie, en transposant une directive européenne du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations au droit de l’Union.


Elle précise et élargit la définition et le champ des informations considérées comme des alertes.


« Une personne physique qui signale ou divulgue, sans contrepartie financière directe et de bonne foi, des informations portant sur un crime, un délit, une menace ou un préjudice pour l’intérêt général, une violation ou une tentative de dissimulation d’une violation d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement, du droit de l’Union européenne, de la loi ou du règlement ».


On remarque que la notion de désintéressement est remplacée celle « d’absence de contrepartie financière ». Cette modification permet de rendre l’application du régime de protection au salarié en conflit avec son employeur, dont le désintéressement est difficile à démontrer.


Ajoutons que la condition que le lanceur d’alerte ait eu personnellement connaissance de l’information divulguée n’est désormais plus nécessaire dans un contexte professionnel. Ainsi, les lanceurs d’alerte peuvent signaler des faits, concernant leur employeur, qu’ils leurs sont rapportés.

Ensuite, la nouvelle loi complète la liste des secrets applicables. A côté de la violation des textes engageant la France, le législateur ajoute la tentative de dissimulation d’une telle violation.


Enfin, les canaux de signalement sont simplifiés et multipliés. Désormais le lanceur d’alerte a le choix entre un signalement interne ou un signalement externe[16] à une autorité compétente, dont la liste est établie par décret, au Défenseur des Droits, à la justice ou à un organe européen. La divulgation est toujours possible mais dans certaines situations bien précises :


- En l’absence de traitement dans le délai imparti d’un signalement externe ;

- En présence de risque de représailles ou en l’absence de chance du signalement ;

- En présence d’un danger grave et imminent ou d’informations professionnelles en cas d’un danger imminent ou manifeste pour l’intérêt général.


Le rôle du Défenseur des Droits est augmenté, il a à sa charge l’orientation des lanceurs d’alerte et la réorientation des alertes. Un nouvel adjoint est créé par la loi organique du 21 mars 2022.



La finalité : la protection du lanceur d’alerte,


La protection du lanceur d’alerte est multiple. Elle repose sur le caractère strictement confidentiel de la procédure, les mesures de protection, l’interdiction des mesures de représailles professionnelles[17] et l’irresponsabilité pénale, sous conditions.

La procédure de signalement établie par la loi Sapin II était innervée dans toutes ses étapes par le principe de confidentialité, qui représente la protection primordiale et essentielle du lanceur d’alerte. L’identité des auteurs de signalement doit être préservée mais il peut de lui-même donner son consentement à sa diffusion. C’est également l’identité des personnes « dénoncées » qui est confidentielle ainsi que les informations recueillies, sauf quand l’alerte est fondée.


En plus de ce principe de confidentialité, les données recueillies sont protégées jusqu’à la fin de la procédure de traitement. Elles ne peuvent être « conservées que le temps strictement nécessaire et proportionnée à leur traitement »[18].


Le lanceur d’alerte bénéficie de l’irresponsabilité civile, pour les préjudices que son signalement de bonne foi aura causés, et pénale. La dernière a été créée et insérée au sein du Code pénal en son article 122-9 par la loi de 2016 :


« N'est pas pénalement responsable la personne qui porte atteinte à un secret protégé par la loi, dès lors que cette divulgation est nécessaire et proportionnée à la sauvegarde des intérêts en cause, qu'elle intervient dans le respect des conditions de signalement définies par la loi et que la personne répond aux critères de définition du lanceur d'alerte prévus à l'article 6 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ».



La réforme récente a étendu cette irresponsabilité pénale :


« N'est pas non plus pénalement responsable le lanceur d'alerte qui soustrait, détourne ou recèle les documents ou tout autre support contenant les informations dont il a eu connaissance de manière licite et qu'il signale ou divulgue dans les conditions mentionnées au premier alinéa du présent article. »

La réforme de 2022 entend limiter le coût financier des procédures que doivent engager les lanceurs d’alerte. Une provision pour frais de justice peut ainsi être accordée à ces derniers par le juge en début de procédure, lorsqu’ils contestent une mesure de représailles ou une procédure bâillon[19] ou lorsque leur situation financière s’est gravement dégradée. Ces provisions peuvent être déclarées définitives même si le lanceur d’alerte perd son procès.


Un alignement est opéré de la protection des militaires sur celle des fonctionnaires civils.


Un nouveau statut est créé afin de protéger l’entourage des lanceurs d’alerte. Ainsi, les protections du lanceur d’alerte sont étendues à son entourage, qui comprend les personnes physiques ou morales en lien avec lui, ce qui est large. Ils ont été dénommés les facilitateurs.


« Le lanceur d’alerte n’est ni un dissident, « qui se poserait en opposant radical à la collectivité dont il fait partie », ni un partisan de la désobéissance civile, qui refuserait « de se plier à une règle ou un commandement légal dont il contesterait la légitimité ». A la différence du premier, le lanceur d’alerte revendique sa loyauté à l’égard des institutions et, à la différence du second, il entend agir dans le cadre de la loi »[20].



Jean-Marc Sauvé place l’éthique au centre de la notion, invoquant une désobéissance raisonnée, relevant d’un canal accessible de régulation et de contrôle. C’est ce caractère d’éthique qui légitime le renforcement de leur protection et leur garantie un droit à l’erreur raisonnable.



Louise THIRION





[1] C. Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques, ed. Dalloz, 2e éd., 2012, p. 487

[1] Article 6 issu de la loi n°2016-1691, modifié par loi n°2022-839, « sans contrepartie financière directe », « à but non lucratif ».

[2] Article 434-3 du Code pénal.

[3] Irène Frachon, Frances Haugen, Antoine Deltour, Edward Snowden, …

[4] « Toute personne qui fait des signalements ou révèle des informations concernant des menaces ou un préjudice pour l’intérêt général dans le contexte de sa relation de travail, qu’elle soit dans le secteur public ou dans le secteur privé ».

[5] Arrêt de principe Guja c. République de Modalvie du 12 février 2008, n°14277/04. La Cour traite pour la première du cas d’un fonctionnaire qui viole son obligation de loyauté et de confidentialité envers son employeur. Elle opère la balance entre l’intérêt public et ces obligations, en faveur du premier.

[6] CEDH Heinisch c. Allemagne, 21 juillet 2011 n° 28274/08

[7] CEDH Medzlis Islamske Zajednice Brcko et autres c. Bosnie herzégovine, 27 juin 2017 n° 17224/11

[8] Loi dite Sapin II, sur la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique. Elle transpose une directive européenne du 20 mai 2015 de lutte contre le blanchiment et la corruption.

[9] Article 6 de la loi du 9 décembre 2016.

[10]Assemblée nationale le mercredi 4 février 2015 : Lanceurs d’alerte : la sécurisation des canaux et des procédures, Intervention de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’Etat. https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/discours-et-interventions/lanceurs-d-alerte-la-securisation-des-canaux-et-des-procedures

[11]Du fait de leur statut les agents publics ont aussi des devoirs de signalement comme le prévoit l’article 40 alinéa 2 du CPP.

[12]Pour exemple : le service central de prévention de la corruption prévu à l’article 40-6 CPP.

[13] CEDH, Gujan c. Moldavie, 2008, précité.

[14]La proposition de loi est adoptée en première lecture avec quelques modifications, critiquées, par l’Assemblée nationale puis par le Sénat. La loi est définitivement adoptée en février 2022 et validée par le Conseil constitutionnel, à l’exception d’une disposition, dans sa décision du 17 mars 2022.

[15] Publiée au JO le 22 mars 2022.

[16] Les lanceurs d'alerte pourront bénéficier de mesures de soutien psychologique et financier par les autorités externes, qu'elles aient été saisies directement ou via le Défenseur des droits.

[17] Au nombre des interdictions, il y a celles de prononcer des mesures disciplinaires ou de discrimination directe ou indirecte, d’intimidation, d’atteinte à la réputation, ... Encore aux fins d’interdire toute représailles ou pressions à l’encontre du lanceur d’alerte, la procédure dite bâillon contre ce dernier est réprimée d’une amende civile de 60 000 €.

[18] Article 9, loi du 9 décembre 2016, modifié par la loi du 21 mars 2022.

[19] Il s’agit de tenter d’empêcher une personne de communiquer soit en décrédibilisant soit en menaçant ou de toute autre façon, par exemple en portant plainte pour diffamation.

[20] Voir note de bas de page 9.



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