Le nouveau parquet européen

Le nouveau parquet européen, un moyen de lutte efficace contre la fraude aux intérêts financiers de l’Union Européenne ?

Si l’idée même d’un parquet européen spécialisé dans la lutte contre la fraude au budget et aux intérêts financiers de l’Union Européenne (UE)[1] n’est pas nouvelle, sa mise en œuvre concrète ainsi que sa création définitive ont été pour le moins tardive. En effet il est connu que les États rencontrent des difficultés à transférer leur compétence pénale à des instances supranationales, car celle-ci est issue du principe même de la souveraineté nationale. Toutefois, d’autres juridictions internationales sont davantage mises en avant, comme la Cour pénale internationale (CPI)[2] par exemple. Un désintérêt des citoyens en matière budgétaire pourrait-il justifier cette création tardive ? Ou alors s’agit-il d’avantage d’un défaut de consensus, de participation des États membres ?

De plus, il ne peut être ignoré qu’une telle institution supranationale, spécialisée notamment en matière de fraude au budget de l’UE, est soumise au risque d’une politisation par le biais de ses membres. Ainsi, la tentation des différents Procureurs européens et Procureurs européens délégués de défendre les intérêts de leur propre État, sous pression du gouvernement ou non, ne peut être ignorée. Cette problématique n’est pas inconnue notamment du Ministère public français. Il s’agit de la question de l’impartialité et de l’indépendance des membres du nouveau parquet. Celle-ci est-elle suffisamment garantie par les textes instaurant le parquet européen ?

Ce sont ces questions, ainsi qu’une présentation générale du nouveau Parquet européen qui seront ici abordées.

I) L’histoire de la création du parquet européen : entre réticence et volonté de renforcement de la coopération européenne en matière de fraude aux intérêts financiers de l’Union Européenne

A. Une création lente, mais nécessaire

Tel qu’énoncé dans l’introduction, l’idée même d’un parquet européen n’est pas nouvelle. En effet, il s’agissait de l’une des propositions formulées par l’ancien président du Parlement européen, Klaus Hänsch, lors de la Conférence interparlementaire d’avril 1996[3].

En 2007, il a fini par être inscrit au sein du Traité de Lisbonne, connu sous l’acronyme TFUE[4], à son article 86 §1. Toutefois, un obstacle important reste alors à sa création : celle-ci requiert l’unanimité.

Or, les compétences des États en matière pénale, et surtout en matière de poursuites, reviennent au Ministère public. Tel est le cas en France, puisque c’est bien le Procureur de la République qui décide en premier lieu de l’opportunité des poursuites. Cela relève du principe fondamental de souveraineté des États.

Par conséquent, il peut sembler a priori compréhensible que les États soient réticents à l’idée de transférer leurs compétences à une instance supranationale.

Cependant, le considérant n°12 du Préambule du règlement instituant le parquet européen[5] le souligne de façon claire :

« La situation actuelle, dans laquelle les autorités des États membres de l’Union européenne sont seules compétentes pour engager des poursuites pénales contre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, ne permet pas toujours d’atteindre cet objectif de manière suffisante. »

En effet, le but même du Parquet européen est de lutter contre la fraude aux intérêts budgétaires de l’Union européenne. Or, qui de mieux pour lutter contre ces infractions qu’une institution européenne ?

B. Une lenteur liée à aux fonctions même du parquet ?

Un autre point susceptible d’avoir contribué à la lenteur de la mise en place de l’institution qu’est le Parquet européen est probablement son champ d’action matériel. En effet, le Parquet est chargé de « (…) rechercher, de poursuivre et de renvoyer en jugement les auteurs d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union (…) ». Il s’agit surtout d’infractions telles que fraude, la corruption ou encore de fraude à la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA), lorsqu’il s’agit d’un montant suffisamment important[6].

Or, d’une part il s’agit de notions hautement complexes, dont l’élaboration l’est également. D’autre part, c’est un sujet dont les citoyens ne se sentent pour la plupart pas directement concernés. En effet, cela mène en quelque sorte à un manque d’accessibilité, comme l’est malheureusement bien souvent la politique et la législation européenne, engendrant un manque d’intérêt de la société pour ces thèmes.

Dès lors, sa création n’a pas nécessairement toujours été une priorité des acteurs publics, contrairement à l’instauration d’autres instances supranationales, comme la CPI, dont le champ d’action concerne plus directement les personnes.

Malgré cette réticence et cette lenteur, la majorité des États membres ont fini par s’apercevoir de la nécessité et de l’utilité d’un tel Parquet. C’est ainsi que sa création a été rendue possible, par le biais de la procédure dite de coopération renforcée, sur le fondement de l’article 86 TFUE[7]. Il s’agit, conformément à l’article 20 TFUE, d’un moyen d’action permettant aux États membres d’éviter de stagner à propos de sujets qui ne peuvent, de façon évidente, pas atteindre de majorité et permettre ainsi une coopération en la matière[8].

Ainsi, la création du Parquet résulte du règlement européen (UE) 2017/1939, du 12 octobre 2017 et a été adoptée par 22 États membres[9].

Il s’agira à présent de se pencher sur son organisation, ses compétences ainsi que les procédures qu’il est susceptible d’engager.

II) Compétence, organisation et procédure : dans le cadre d’une « européanisation minimale et une nationalisation maximale »[10]

A. Compétences du Parquet

La compétence du Parquet européen est déterminée conformément aux quatre critères classiques de compétence. Il s’agit de la compétence ratione materiae, ratione loci, rationepersonae et ratione temporis.[11]

En ce qui concerne la compétence ratione materiae du Parquet, celle-ci est donnée dès lors qu’il s’agit d’une infraction dont la sanction a été définie et harmonisée par la directive dite « PIF »[12], transposée en droit français par une ordonnance de septembre 2019, ainsi que, conformément à l’article 22 du règlement, de « toute autre infraction pénale indissolublement liée » à celles-ci. Ce même article livre davantage de précisions quant aux infractions concernées et donnant lieu à la compétence matérielle du tribunal.

D’une manière plus générale sont visées les fraudes au budget de l’UE, des faits de corruption, de blanchiment ou encore de participation à une organisation criminelle visant à commettre une telle infraction ainsi que les fraudes transfrontalières à la TVA, supérieures ou égales à un montant de 10.000€.

Les compétences ratione loci et ratione personae du Parquet quant à elles sont données dès lors que l’infraction en question est commise, en totalité ou partie, sur le territoire d’un État membre ou dès lors qu’elle a été commise par le ressortissant d’un État membre ou encore par un agent de l’UE, conformément à l’article 23 du règlement.

Enfin, conformément à l’article 120 §2 du règlement, le Parquet exerce sa compétence à l’égard d’infractions commises après l’entrée en vigueur dudit règlement, soit le 20 novembre 2017.

Le parquet européen est compétent de manière prioritaire mais non exclusive. Il s’agit d’une compétence partagée, car si le Parquet décide de ne pas exercer sa compétence, les autorités nationales demeurent compétentes pour exercer la leur[13]. Toutefois, dès lors que le Parquet décide d’exercer sa compétence, les autorités nationales devront se désister car elles sont soumises au choix du Parquet[14].

B. Le bureau central du Parquet

Mise à part la spécificité du Parquet européen en tant que première institution de poursuite européenne, il se démarque également par son organisation. En effet, le nouveau Parquet est composé d’un bureau central ainsi que de services dits « décentralisés ». C’est en référence à l’article 8 du règlement instaurant le Parquet européen que l’on constate un dédoublement de sa structure.

Le bureau central, d’une part, est composé par le Chef du Parquet européen, actuellement Laura Köwesi, l’ancienne Procureur générale de Roumanie, qui est désigné d’un commun accord entre le Parlement européen et le Conseil de l’UE. D’autre part, le bureau central est composé de Procureurs européens, choisis par le Conseil après proposition de trois candidats par État membre. Tous ont été nommés et installés au sein du siège du Parquet, à Luxembourg, en 2020.

Les membres du bureau central seront amenés à exercer au sein de deux compositions différentes. En premier lieu, ils sont automatiquement membres du collège des Procureurs européens, constitué de tous les Procureurs des États membres respectifs. Conformément à l’article 9 du règlement instituant le Parquet européen, les membres du collège, se réunissant régulièrement, sont chargés du « suivi général des activités du Parquet européen ». De plus, le collège peut statuer et adopter « des décisions sur des questions stratégiques, ainsi que sur des questions générales soulevées par des dossiers particuliers, notamment en vue d’assurer la cohérence et l’efficacité, dans l’ensemble des États membres, de la politique du Parquet européen en matière de poursuites, ainsi que sur d’autres questions visées dans le présent règlement. » Ainsi, le collège demeure une composition collégiale assurant la coordination générale entre les États membres et répondant à des questions d’ordre général, majoritairement abstraites.

Pour tout ce qui est relatif aux dossiers concrets traités par le Parquet européen, ce sont les quinze chambres permanentes, composées de trois membres permanents, qui entreront en jeu. Ces chambres sont présidées par le chef du Parquet européen ou par un Procureur européen nommé président en conformité avec le règlement intérieur du Parquet, ainsi que de deux autres membres permanents[15].

L’article 10 du règlement dispose que ce sont les membres de ces chambres qui coordonnent les enquêtes, leur déroulement et décident finalement de la suite de l’affaire dont ils sont saisis. Ainsi, ils supervisent les actes des Procureurs européens délégués, membres du service décentralisé du Parquet.

C. Le service décentralisé du Parquet et l’application du droit interne

Le service décentralisé du parquet fait référence aux Procureurs européens délégués (PED), présents dans leurs États membres respectifs. Ils agissent toutefois au nom du Parquet européen et donc conformément à leur mandat de Procureur européen, tel que le précise l’article 13 §1 du règlement. Chaque État membre dispose d’au moins deux PED conformément à l’article 13§2 du règlement, mais leur nombre peut varier selon les États membres. Ainsi, le nombre de PED dans les 22 États membres est fixé par accord entre l’État en question et la Cheffe du Parquet européen. À titre d’exemple, la France compte actuellement cinq PED, contre onze pour l’Allemagne et deux en Belgique et aux Pays-Bas[16].

Les PED sont compétents pour engager des enquêtes et des poursuites, mais ont également à traiter celles qui leurs sont confiées. Ils disposent en outre de la possibilité de se saisir d’enquêtes en cours devant les juridictions nationales en vertu de leur droit d’évocation, conformément à l’article 13 §1.

Enfin, tel qu’il l’a été évoqué précédemment, ils « (…) suivent les orientations et les instructions de la chambre permanente chargée de l’affaire ainsi que les instructions du Procureur européen chargé de la surveillance de l’affaire »[17]. En outre, ils sont responsables de la mise en mouvement de l’action publique et présentent leurs réquisitions à l’audience.

Les méthodes d’enquête que le parquet doit appliquer lorsqu’il est saisi d’une affaire ne sont pas expressément déterminées par le règlement instaurant le Parquet européen. Cela n’est toutefois pas étonnant, car la rédaction d’un Code de procédure pénale européen n’a jamais été jugée indispensable, ce qui s’explique par le fait que les États membres ont toujours été compétents en la matière. Toutefois, ce manque de dispositions procédurales créé un vide juridique, qu’il convient de combler par une technique connue de tout juriste : le renvoi. Cette notion se définit plus aisément à partir de la discipline du droit international privé. En effet, il s’agit d’un « Raisonnement servant à la détermination de la loi applicable (…) »[18]. Or, dès lors qu’aucun texte européen ne prévoit de dispositions en matière de procédure pénale, il s’agira de faire application du droit national.

Reste cependant à déterminer quel droit national appliquer compte tenu du fait que 22 États membres ont signé le règlement introduisant le Parquet européen. Le règlement livre la réponse à cette interrogation. En effet, l’article 5 §3 dispose que « (…) Sauf disposition contraire du présent règlement, le droit national applicable est celui de l’État membre dont le Procureur européen délégué traite l’affaire conformément à l’article 13, § 1 ». Ainsi, le mécanisme de droit applicable repose finalement sur la compétence territoriale du PED, déterminée en vertu de l’article 26 §4 du règlement. Dès lors que celle-ci est établie, le droit de son État membre d’origine qui trouve à s’appliquer[19].

Ainsi, le Parquet européen, s'il est compétent, a pour principale activité de mener et de superviser des enquêtes afin de pouvoir ensuite décider de la poursuite. Il s’agira majoritairement des mesures d’enquête prévues par le droit national du PED, à l’exception de quelques, maigres, garanties prévues par le règlement[20]. Le Parquet pourra ensuite prendre quatre décisions différentes : renvoyer la procédure, poursuivre et renvoyer l’affaire en jugement, classer sans suite ou encore opter pour une procédure simplifiée. Tel que nous l’avons vu précédemment, les deux décisions emportant un renvoi mènent à l'application du droit national du PED. Toutefois, en matière de classement sans suite ou de procédure simplifiée, le règlement instaurant le Parquet européen prévoit des dispositions spécifiques, à ses articles 39 et 40. En effet, l’article 39 §1 prévoit des motifs justifiant le classement sans suite, qui sont exhaustifs[21]. L'article 40 précise quelque peu la notion de « procédure simplifiée », cependant de façon très brève en faisant uniquement allusion aux « (…) modalités fixées d’un commun accord avec le suspect ». Ainsi, selon certains auteurs, il s’agirait d’une technique similaire à celle du renvoi au droit national car aucune modalité n’est prévue expressément par le règlement[22].

On ne peut s’empêcher de constater qu’il s’agit en quelque sorte d’une nationalisation maximale du droit des États membres, ce qui est assez regrettable compte tenu de la nature de l’institution en question ainsi que de la nature des infractions dont elle traite.

Par conséquent, les compétences européennes sont subsidiaires et donc en quelque sorte minimalisées, alors même qu’il s’agit d’un Parquet instauré et légitimé par les États membres de l’Union européenne. De plus, l’absence de règles communes est susceptible de mener à un manque de prévisibilité, dans la mesure où les États membres du Parquet n’ont pas nécessairement les mêmes règles de procédure. Ainsi, notamment en matière d’enquête, les moyens mis en œuvre peuvent varier, au détriment de la prévisibilité et donc en quelque sorte de la transparence de la procédure.

Il ne s’agit toutefois pas du seul point critiquable et regrettable du Parquet européen. En effet, l’indépendance et l’impartialité des Procureurs est également susceptible d’être remise en question et mérite ainsi une analyse plus précise.

III) Une institution indépendante et impartiale ?

L’article 6 §1 du règlement instituant le Parquet européen dispose que : « Le Parquet européen est indépendant. Le chef du Parquet européen, ses adjoints, les Procureurs européens, les Procureurs européens délégués, le directeur administratif ainsi que le personnel du Parquet européen, dans l’exercice des fonctions qui leur sont dévolues par le présent règlement, agissent dans l’intérêt de l’Union dans son ensemble, au sens de la législation, et ne sollicitent ni n’acceptent d’instructions d’aucune personne extérieure au Parquet européen, d’aucun État membre de l’Union européenne, ou d’aucune institution, d’aucun organe ou organisme de l’Union. »

Ainsi, il est possible d’admettre que l’indépendance et l’impartialité des membres du Parquet européen envers leur État d’origine est garantie par les textes. Toutefois, le simple fait de prévoir une disposition assurant une telle garantie ne suffit souvent pas à la mettre réellement en œuvre en pratique.

Il est ici possible de faire un parallèle avec le Ministère public français et la question de son indépendance vis à vis du Ministère de la Justice, ainsi que de son impartialité, compte tenu de la double casquette des Procureurs de la République[23].

Ainsi, en ce qui concerne le Ministère public français, le Cour européenne des droits de l’Homme ainsi que la Cour de cassation n’ont pas manqué de souligner le manque d’indépendance de cette institution envers le gouvernement ainsi que son manque d’impartialité. Le fait d’introduire des textes évoquant l’impartialité de l’institution n’a pas nécessairement fait évoluer ce constat.

Il est, de ce fait, possible de penser qu’il en va de même en l’espèce : le fait de consacrer un article, en théorie, à l’indépendance des Procureurs européens ne peut empêcher qu’ils ne soient pas dépendant en pratique.

En effet, il semble légitime de douter de la capacité d’une prise de décision neutre et libre des Procureurs européens ; notamment des PED dans le cadre de l’appréciation de l’opportunité des poursuites, compte tenu du fait que c’est contre des individus de leur propre gouvernement et État que ces dernières porteront. De plus, le règlement européen renvoyant en majorité au droit national, les méthodes d’enquête et moyens de preuve peuvent aisément être mis en œuvre par leurs meilleurs connaisseurs, et sous une éventuelle pression, ou ne pas être utilisés convenablement et ne pas respecter certains principes d’enquête comme celui d’une enquête à charge et à décharge.

Aussi, les Procureurs européens, membres du collège, ont pour mission de surveiller l’action des PED, en veillant notamment à la conformité des actes des PED à leur droit national. De ce fait, ils restent en partie liés à leur État respectif en veillant à cette conformité à leur droit national, tout en exerçant au sein d’une institution européenne[24].

Pour résumer, l’on pourrait craindre une dépendance de ces derniers vis-à-vis de leur Gouvernement, puisque le droit national reste applicable aux procédures, mais également dans la mesure où ce sont les autorités étatiques des États membres qui désignent les PED.

Cependant, il s’agit d’un constat préliminaire et pour l’instant, aucun agissement ne permet de conclure à un comportement partial ou dépendant du gouvernement d’un membre du Parquet européen.

Il sera donc intéressant de suivre l’évolution de cet aspect au fil des affaires qui lui seront soumises afin d’aviser et de proposer d’éventuelles solutions concrètes, notamment relatives à la procédure de recrutement ainsi qu’à la surveillance de l’action des PED dans l’application de leur droit national.

IV) Vers un élargissement des compétences du Parquet Européen ?

Évidemment, il semble prématuré et trop ambitieux de prendre position à ce sujet, étant donné que le Parquet européen, sous sa forme initiale, n’a pris ses fonctions qu’en juin 2021. Toutefois, les acteurs publics et députés européens n’ont pas manqué de s’exprimer à ce sujet, tel que l’ancien président de la commission européenne, Jean-Claude Juncker et le Président de la République Emmanuel Macron, qui se sont tous deux exprimés en faveur de l’extension des compétences du Parquet[25].

L’ancienne députée européenne Nathalie Griesbeck a également, lors d’une conférence donnée en octobre 2017[26], salué la création du Parquet européen et rapidement émis l’idée de l’élargissement de ses compétences ratione materiae.

En effet, elle émet l’idée d’un Parquet européen compétent pour tout type de criminalité transfrontalière et donne l’exemple des infractions transfrontalières de nature terroriste.

Or, compte tenu du déroulement des dernières attaques terroristes qu’a connu la France, notamment par les attentats du 13 novembre 2015 menant à la fuite et l’arrestation de Salah Abdeslam en Belgique, il ne semble pas totalement hors contexte d’ajouter de tels crimes transfrontaliers et portant atteinte à plusieurs États membres de l’UE, au sein du carnet de compétences matérielles du Parquet européen.

Cependant, près de 4 ans après cette conférence et ces discours, le pas ne semble toujours pas avoir été franchi. Cela s’explique par la même raison que pour la lenteur de la création du Parquet européen tel que nous le connaissons à présent : la réticence des États à déléguer leur compétence en matière pénale, issue du principe même de souveraineté nationale des États.

Par conséquent, l’extension des compétences du Parquet en matière terroriste, bien qu’elle soit une ambition de certains acteurs publics et de la Commission européenne, reste pour le moment incertaine. Il s’agira probablement d’attendre dans un premier temps les retours sur le fonctionnement du Parquet en sa composition et son fonctionnement actuel, avant de pouvoir se prononcer définitivement et envisager concrètement l’élargissement de ses compétences.

Marie LEHMON

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[1] Les notions de budget européen et d’intérêts financiers de l’UE font allusion aux budgets attribués sur un plan de plusieurs années par l’UE aux États membres. Le budget est défini et adopté conjointement par la Commission, le Conseil et le Parlement. La Commission soumet un projet de budget au Conseil et au Parlement, qui peuvent y apporter des modifications. Il est principalement destiné à l’investissement et permet ainsi aux États membres de financer de nouveaux projets, déterminés d’une part par eux-mêmes, mais en accord avec la Commission européenne. Les différents domaines de dépense sont fixés pour des périodes d’environ six ans et se répartissent en 7 domaines pour la période 2021-2027. Pour plus de détails, consulter le site de l’UE destiné à ce sujet : https://europa.eu/european-union/about-eu/eu-budget/expenditure_fr.

[2] Lien vers des articles du blog à ce sujet : https://www.lespenalistesenherbe.com/post/justice-pénale-internationale-conciliation-entre-nécessité-de-répression-et-souveraineté et https://www.lespenalistesenherbe.com/post/le-crime-contre-l-humanité-une-infraction-exorbitante [3] https://op.europa.eu/fr/publication-detail/-/publication/6e2d1d57-986e-4622-a625-ee6340d9357d

[4] TFUE signifie Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne.

[5]RÈGLEMENT (UE) 2017/1939 DU CONSEIL du 12 octobre 2017, mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.

[6] Il s’agit d’un montant supérieur à 10 millions d’euros, selon un dossier « Parquet européen : c’est parti ! » paru dans l’AJ pénal 2018, p. 283.

[7] Cet article est situé dans le titre V du TFUE, consacré à la volonté des États membres de renforcer l’efficacité de la lutte contre les atteintes aux intérêts financiers de l’UE.

[8] Pour une définition plus explicite de la notion de coopération renforcée : https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/enhanced_cooperation.html?locale=fr

[9] Ces 22 États membres sont : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Croatie, Chypre, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie.

[10] Juliette Tricot, Lectures analytiques guidées. Quel modèle de procédure ?, RSC 2018, p. 635.

[11] Il est ici fait allusion à la compétence matérielle, territoriale et personnelle et temporelle du Parquet européen, conformément aux articles 22, 23 et 120 §2 du règlement.

[12] La directive PIF livre une définition commune à la notion de fraude ainsi qu’à un certain nombre d’infractions préjudiciant au budget de l’UE. Elle a pour but d’harmoniser ces notions dans les États membres de l’UE.

[13] Article 27 et 34 §3 du règlement.

[14] Article 25 §1 et 27 du règlement.

[15] Article 10 du règlement instaurant le Parquet européen.

[16] Parquet européen : let’s go !, Jocelyne Leblois-Happe, Recueil Dalloz 2021, p. 1341.

[17] Article 13 §1 du règlement.

[18] Vocabulaire juridique, Gérard Cornu, 12ème édition Puf, « Renvoi ».

[19] Dès lors que la compétence de plusieurs PED peut être envisagée, il reviendra à la chambre permanente d’attribuer, scinder ou joindre des affaires, conformément aux critères de détermination de la compétence du Procureur délégué et dans l’intérêt général de la justice.

[20] Selon l’article 30 du règlement, il s’agit notamment de perquisitions et de mesures conservatoires, de la production de documents, d’interception des communications téléphoniques etc. En tout, l’article liste uniquement six mesures, qui ne représente qu’un minimum.

[21] Considérant n°81 du Préambule du Règlement.

[22] Lectures analytiques guidées. Quel modèle de procédure ?, Juliette Tricot, RSC 2018, p. 625.

[23] Lien vers un article du blog à ce sujet : https://www.lespenalistesenherbe.com/post/le-statut-ambigu-des-magistrats-du-parquet.

[24] Lectures analytiques guidées. Quel modèle de procédure ?, Juliette Tricot, RSC 2018, p. 625.

[25] Discours sur l’état de l’Union, le 13 septembre 2017 pour Juncker et discours à La Sorbonne, le 26 septembre 2017 pour Macron.

[26] Lien vers la vidéo : https://www.youtube.com/watch?v=xZEsgqn-xOs&list=PLPOfHEsd2XoN9R73isDpAV4ILkBxQHIKe&index=3&t=96s.