Depuis le 18 janvier 2021, l’ancien Premier ministre Édouard Balladur, comparaît devant la Cour de justice de la République pour complicité d’abus de biens sociaux et recel. En cause, des soupçons de financement occulte de sa campagne présidentielle en 1995, dans l’affaire dite Karachi[1]. Comme de nombreux autres ministres, celui-ci, visé par une procédure pénale, ne comparaît pas devant les juridictions dites de droit commun. Quelles différences entre la responsabilité pénale des ministres et celle de droit commun? Cette distinction a-t-elle encore lieu d’être?
I) La responsabilité pénale des ministres, histoire d'une responsabilité particulière
La responsabilité pénale a pour objet le prononcé d’une peine à l’égard de celui qui a commis une infraction.
S’agissant des ministres, leur responsabilité a été affirmée très tôt dans l’histoire constitutionnelle française.
La Constitution de 1791[2] prévoyait que la Cour nationale connaîtrait des délits des ministres et agents principaux du pouvoir exécutif, des crimes d’atteinte à la sûreté générale de l’État. Néanmoins, ils n’étaient politiquement responsables que devant le Roi, lui seul avait le pouvoir de les révoquer. La Charte de 1814 réaffirma ce principe. Puis, sous la monarchie de juillet (1830-1848), on assiste à l’apparition d’une responsabilité politique des membres du gouvernement devant le Parlement, principe qui caractérise le régime parlementaire et qui a été définitivement consacré en France à partir de la Troisième République.
Sous la Troisième République et sous l’empire des lois constitutionnelles de 1875, le Sénat peut se constituer en Haute Cour de justice. Aussi, celui-ci pouvait juger soit le Président de la République (responsable uniquement dans le cas de haute trahison) soit les ministres (pour les crimes commis dans l’exercice de leurs fonctions),qui doivent être mis en accusation par la chambre des députés. La Haute Cour de Justice de la IIIe République s’est réunie plusieurs fois : entre autres pour le général Boulanger[3] ou encore pour Paul Déroulède dans le procès du complot en 1899[4].
Par acte constitutionnel du 30 juillet 1940, l’État français –le gouvernement de Vichy –décrète la suppression de cette compétence du Sénat pour créer un tribunal dont l’organisation, la compétence et la procédure seront réglées par une loi. A la suite, une loi du 30 juillet 1940, une Cour suprême de justice sera chargée de juger les dirigeants de l’État en cas de délits, crimes ou d’avoir trahi les devoirs de leur charge.
Le 8 août de la même année un texte précise que la Cour suprême de justice siège à Riom. Le procès de Riom[5] sera l’unique affaire judiciaire traitée par la Cour suprême de justice.
La Haute Cour de justice sera recréée par une ordonnance du 18 novembre 1944 par le Gouvernement provisoire de la République française. Elle reçoit pour mission de juger le chef de l’État, le chef du gouvernement et ses ministres, les commissaires généraux, les résidents, les gouverneurs généraux ainsi que les hauts fonctionnaires.
Sous la IVe République, la Constitution du 27 octobre 1946 prévoit que le Président de la République et les ministres pouvais être mis en accusation par l’Assemblée nationale et renvoyés devant la Haute Cour de justice.
S’agissant de la Ve République, la question de la responsabilité pénale des ministres se pose avec d’autant plus d’acuité que la finalité première des constituants était de renforcer le pouvoir exécutif, notamment celui du gouvernement et de ses membres. La Constitution de 1958 a donc prévu un régime de responsabilité pénale des ministres aménagée. Depuis la réforme constitutionnelle du 27 juillet 1993, les règles relatives à cette responsabilité figurent aux articles 68-1 à 68-3 de ladite constitution.
Deux principes peuvent être dégagés de ces articles: lorsque sont en cause des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions, les ministres bénéficient d’une responsabilité pénale aménagée; dans le cas contraire, ils sont des justiciables de droit commun.
Notons également, que si la responsabilité pénale fait l’objet d’un aménagement spécifique, la responsabilité civile des ministres, elle, n’en connaît aucun et obéit aux règles de droit commun.
II) Une responsabilité pénale aménagée
Aménagement de la responsabilité pénale pour les actes accomplis dans l’exercice des fonctions ministérielles. L’aménagement de la responsabilité pénale des ministres est établi par l’article 68-1 issu de la réforme constitutionnelle du 27 juillet 1993 ; lequel dispose que les membres du gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis.
A la lecture de cet article, se dessinent deux critères cumulatifs quant à la mise en œuvre de la responsabilité pénale des ministres.
Un premier critère temporel, c’est à dire un acte commis pendant l’exercice de leurs fonctions; un second critère matériel, impliquant que l’acte soit en lien direct avec l’exercice de leurs fonctions.
Si le critère temporel n’est pas sujet à interprétation, le critère matériel est plus difficile à caractériser. C’est pourquoi, il a fait l’objet d’une définition jurisprudentielle bien précise. Ainsi, selon l’arrêt Carignon[6] rendu le 27 octobre1995 par la Cour de cassation, les actes commis par un ministre dans l’exercice de ses fonctions sont uniquement ceux qui ont un rapport direct avec la conduite des affaires de l’État relevant de leurs attributions, à l’exclusion des comportements concernant la vie privée ou les mandats électifs locaux.
Une responsabilité de droit commun s’agissant des actes détachables des fonctions ministérielles. Lorsque ces deux critères ne sont pas remplis, les ministres peuvent se voir traduits devant les juridictions pénales de droit commun. En vertu du principe d’égalité devant la loi, consacré par l’article 1erde la Constitution ainsi que par l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, il paraît légitime que les ministres ne puissent se prévaloir de leur statut pour se soumettre à des règles protectrices, lorsque sont en cause des actes accomplis en dehors de leurs fonctions. Sont concernés, ici, soit les actes antérieurs à leur entrée en fonction, soit ceux qui relèvent de la vie privée, soit ceux qui relèvent d’autres fonctions (celle d’élu local par exemple).
III) Un privilège de juridiction
Le risque étant que la responsabilité pénale puisse être utilisée par malveillance, à des fins de déstabilisation politique, le principe de séparation des pouvoirs est fréquemment invoqué pour justifier que les juridictions ordinaires ne puissent connaître des actes politiques des membres du gouvernement.
De la Haute Cour de justice à la Cour de justice de la République. Avant la réforme constitutionnelle de 1993 venant modifier le régime de la responsabilité pénale des ministres, ceux-ci étaient jugés par la Haute Cour de justice(HCJ). Composée exclusivement de parlementaires sa saisine se faisait par un vote à la majorité absolue de deux chambres du Parlement. Toutefois, les dispositions de 1958 sont rapidement apparues inadaptées au moment où les affaires mettent en cause les membres du gouvernement, notamment celle de l’affaire du sang contaminé[7].
La responsabilité des ministres ne pouvait être mise en œuvre que devant la HCJ, dans des conditions si restrictives qu’aucune des procédures engagées de 1980 à 1992 n’avaient pu aboutir. La loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 est donc venue profondément modifier les règles applicables.
L’alinéa 2 de l’article 68 de la Constitution de 1958 a été abrogé. Deux nouveaux articles, 68-1 et 68-2 sont venus instituer une Cour de justice de la République, compétente pour juger les ministres, pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés par la loi de crimes ou délits au moment où ils ont été commis.
Selon l’article 68-2, la formation de jugement de la Cour de justice de la République est composée de 15 juges dont 12 parlementaires élus par leurs pairs et trois magistrats du siège de la Cour de cassation; notons qu’un de ces trois magistrats préside la CJR. La commission d’instruction est composée des 3magistrats du siège de la Cour de cassation; la commission des requêtes des trois magistrats du siège à la Cour de cassation, de 2 membres du Conseil d’État et de 2magistrats de la Cour des comptes. Quant au ministère public, il est exercé par le procureur général près la Cour de cassation, assisté d’un premier avocat général et de 2avocats généraux qu’il désigne.
La CJR peut être saisie de deux manières. Une première par une plainte déposée devant la commission des requêtes de la CJR qui, le cas échéant, transmet la plainte au procureur général près la Cour de cassation qui saisit à son tour la CJR; une seconde par le procureur général près de la Cour de cassation sur avis conforme de la commission des requêtes. A noter qu’aucune constitution de partie civile n’est recevable.
Les recours contre les décisions émanant de la CJR sont strictement encadrés: un pourvoi en cassation est possible contre la décision de la commission d’instruction comme contre celle de la formation de jugement. En revanche, il n’existe pas de recours contre la décision de la commission des requêtes.
Une juridiction sous le feu des critiques. Depuis sa création, la CJR a eu à connaître d’un nombre assez limité d’affaires. Ainsi, dans le cadre de l’affaire du sang contaminé, Laurent Fabius poursuivi pour homicide involontaire avait été relaxé, tandis que Edmond Hervé[8] avait été condamné pour manquement à une obligation de sécurité ou de prudence, mais dispensé de peine. Plus récemment, la Cour a eu à connaître de l’affaire de l’arbitrage entre le Crédit Lyonnais et Bernard Tapie, dans laquelle Christine Lagarde a été reconnue coupable, mais dispensée de peine. Dernièrement, c’est Jean-Jacques Urvoas qui a été condamné à un mois de prison avec sursis et 5000€ d’amende pour violation du secret dans une enquête visant le député Thierry Solère.
La légitimité de la Cour est souvent remise en cause. En effet, ces décisions, paraissent peu convaincantes et les condamnations sont perçues comme étant faibles, à l’image de l’incompréhension de l’opinion publique face à la dispense de peine à l’encontre de Madame Lagarde.
La question de la suppression de la CJR revient sans cesse sur le devant de la scène et on la retrouve dans plusieurs projets de réforme constitutionnelle. Aussi, la commission Jospin de 2012[9], prévoyait la suppression de la CJR, celle-ci faisant preuve de son inefficacité et constituant un privilège de juridiction qui n’a plus de raison d’être. Renvoyé à la commission des lois constitutionnelles de l’Assemblée nationale, le projet a été abandonné. Le projet de loi constitutionnelle, déposé en 2018, pour un renouveau démocratique prévoit –de nouveau –la suppression de la Cour de justice de la République afin que les ministres soient jugés par une juridiction judiciaire de droit commun, à savoir la Cour d’appel de Paris. En ce début d’année 2021, le projet n’a toujours pas abouti.
Pourtant, aujourd’hui l’institution semble sollicitée. En effet, depuis mars 2020 celle-ci a été saisie de nombreuses[10] plaintes contre la gestion de la crise sanitaire par le gouvernement. Sont entre autres ciblés: l’ex-premier ministre Edouard Philippe, l’ex-ministre de la santé Agnès Buzyn et son successeur Olivier Véran. Rappelons que le 7 juillet 2020, le procureur général de la Cour de cassation, François Molins, a saisi la commission d’instruction de la CJR d’une information judiciaire pour abstention de combattre un sinistre[11]. Le défi de la Cour de Justice de la République sera celui de démêler la responsabilité pénale de la responsabilité politique, bien trop souvent confondues.
IV) Responsabilité pénale et responsabilité politique : une seule et même responsabilité ?
La responsabilité pénale se distingue de la responsabilité politique, même si les pratiques sous la Vème République montrent que celles-ci s’enchevêtrent.
La responsabilité politique consiste en une obligation de démissionner pour celui qui perd la confiance de l’organe ou de la personne devant qui il est responsable. Ce sont ici, les cas de responsabilité visés par l’article 49 de la Constitution. Lesquels ne seront pas traités dans cet article.
Ainsi distinguées, les responsabilités politique et pénale poursuivent a priori des buts différents. La première découle du principe selon lequel le pouvoir va de pair avec la responsabilité[12]. La seconde traduit le principe d’égalité de tous les citoyens devant la loi, de sorte que les gouvernants ne peuvent exciper de leur qualité pour se soustraire à la justice. Il n’en demeure pas moins que cette distinction reste artificielle car la responsabilité pénale peut rejaillir sur la responsabilité politique. Par ailleurs, c’est de la première qu’est née la deuxième, en Angleterre, au milieu du dix-huitième siècle. En résulte que la responsabilité pénale ne peut être envisagée sans que soient prises en considération ses éventuelles implications politiques.
En outre, le principe de séparation des pouvoirs doit également être pris en compte. Est interdit pour l’autorité judiciaire de se mêler de l’action publique et de s’immiscer dans les choix politiques opérés par l’exécutif. C’est pour cette raison, que dans la plupart des États démocratiques, la responsabilité pénale des ministres fait l’objet de règles spécifiques afin de prévenir l’apparition d’une justice politique.
La distinction entre ces deux responsabilités ne peut avoir, dans notre régime démocratique qu’une portée limitée.
La question qui se pose est celle de savoir si la mise en cause d’un ministre dans le cadre d’une procédure pénale doit avoir des conséquences politiques.
Deux cas de figures sont possibles, chacun d’eux pouvant avoir de lourds inconvénients. Dans un premier cas de figure, la mise à l’écart du ministre visé par une procédure pénale peut conduire à des abus et semble peu compatible avec le principe de la présomption d’innocence, consacré par l’article 9 de la DDHC. Le ministre pourrait apparaître comme coupable aux yeux de l’opinion publique. Dans un second cas de figure, maintenir le ministre dans l’exercice de ses fonctions pourrait entretenir un sentiment d’immunité des dirigeants et affaiblir le gouvernement.
La Constitution de 1958 restant muette sur ce point, la pratique a tranché la question. Aussi, dans un but de moralisation de la vie politique, Pierre Bérégovoy, alors Premier ministre de François Mitterrand, décida que les ministres mis en examen auraient l’obligation de démissionner du gouvernement. Cette pratique fut maintenue par Édouard Balladur lorsqu’il devint Premier ministre en 1993.
C’est la raison pour laquelle on parle parfois de jurisprudence Bérégovoy-Balladur pour évoquer la règle.
La solution a pu parfois sembler rigoureuse lorsque le ministre est mis en cause dans une enquête pénale, a bénéficié d’un non-lieu. Tel a été le cas de Dominique Strauss-Kahn en 1999 mis en cause dans l’affaire de la MNEF[13]. Tous les gouvernements n’ont toutefois par appliqué cette jurisprudence, celle-ci n’ayant rien de juridiquement contraignant: Éric Woerth, mis en cause dans l’affaire Bettencourt et dans l’affaire Hippodrome de Compiègne, fut d’abord confirmé dans ses fonctions puis, évincé à l’occasion d’un remaniement ministériel en 2011. En définitive, la jurisprudence Bérégovoy-Balladur apparaît comme un moindre mal. Selon les mots de Guy Carcassonne: la règle est dure. Elle est sage[14]. Elle permet au ministre de se défendre utilement, tout en faisant retomber la pression médiatique sur le gouvernement.
Établi de longue date, l’aménagement de la responsabilité pénale des ministres s’explique par l’exercice des fonctions spécifiques de ceux-ci. Quand bien même il existe un privilège de juridiction, la responsabilité pénale des ministres n’est en aucun cas un mythe. Elle est une réalité subissant de vives critiques. Ces critiques, visent non pas à remettre en cause le principe d’une responsabilité pénale des ministres, mais plutôt le privilège de juridiction, dont elle fait l’objet. Celles-ci tendent, pour la plupart à voir la suppression de la CJR au profit d’une juridiction de droit commun.
Pauline MONTUELLE
[1] Affaire politico-financière qui concerne deux contrats d’armement signés en 1994. Le premier prévoyait la vente par la France de frégates à l’Arabie Saoudite et le second celle de sous-marins au Pakistan; ces contrats ont donné lieu à des rétrocommissions qui auraient financé la campagne d’Édouard Balladur à l’élection présidentielle de 1995. Après un oubli de cette affaire par la justice et les médias pendant une quinzaine d’années, une enquête est ouverte en 2010 et deux procès ont lieu en 2019 et 2021.
[2] Article 23 de ladite Constitution.
[3] Boulanger refuse un coup d’État, par pusillanimité sans doute, mais surtout par légalisme républicain. Pour lui, la conquête du pouvoir passe par les urnes. Le 12 avril 1889, le Sénat, réuni en Haute Cour, ordonne l'instruction du procès. Les audiences commencent le 8 août. Le dossier d'accusation est faible, mais l'absence des prévenus, présentée comme un aveu de culpabilité, leur nuit considérablement. Le 14, la Haute Cour le reconnaît coupable de «complot et d'attentat pour changer la forme du gouvernement» et le condamne par contumace à la déportation.
[4] Procès de plusieurs meneurs et agitateurs nationalistes, antisémites ou royalistes français, accusés de complot contre le régime républicain, s’est tenu devant les sénateurs réunis en Haute Cour du 18 septembre 1899 au 4 janvier 1900. Les accusations de complot et de tentative d’attentat contre la sûreté intérieure de l’État portent sur les activités des nationalistes en lien avec la tentative de coup d’État du 23 février 1899 et les affrontements de Fort Chabrol, dans le contexte de l’agitation liée à l’affaire Dreyfus. Sur 17 accusés, 5 seront condamnés notamment Paul Déroulè de à des peines allant de cinq années de bannissement à 10 années de prison.
[5] Procès qui s’est déroulé durant la Seconde Guerre mondiale du 19 février au 15 avril 1942. Voulu par les dirigeants du régime de Vichy, et particulièrement par Pétain, il avait pour objectif de démontrer que les hommes politiques de la IIIe République française étaient seuls responsables de la défaite de 1940. Ce procès ne fut finalement jamais terminé; les accusés, notamment les hommes politiques Léon Blum et Édouard Daladier, par la qualité de leur défense, retournèrent l'accusation contre les autorités du régime de Vichy et mirent en lumière le rôle du haut commandement de l'Armée française, incapable de préparer et conduire cette guerre.
[6] N°96-83698
[7] Scandale sanitaire, politique et financier des années 1980 et 1990 à la suite d’infections par transfusion sanguine. En raison de prises de mesures de sécurités inexistantes ou inefficaces, de retard dans la prise de décisions préventives, de nombreux hémophile et patients hospitalisés ont été contaminé par le VIH ou l’hépatite C.
[8] Homme politique français membre du Parti socialiste, ministre de la Santé lors du premier septennat de François Mitterrand.
[9] Commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique. Groupe de réflexion créé le 16 juillet 2012 par le Président François Hollande pour proposer une réforme de la vie publique.
[10] Au 14 décembre 2020, il a été fait état d’environ 150 plaintes déposées.
[11] Article 223-7 du Code pénal, prévoyant deux ans d’emprisonnement et 30000 euros d’amende.
[12] Olivier Beaud.
[13] Affaire d’enrichissement personnel et d’emplois fictifs qui touche la Mutuelle nationale des étudiants de France dans les années 1990, impliquant notamment des personnalités liées au parti socialiste.
[14] La Constitution introduite et commentée par Guy Carcassonne, commentaire de l’article 68-2, quatorzième édition, 2017.